Mi történik akkor, ha ugyanaz a civil szervezet egyszerre képviseli a bölcsődei szakma érdekeit, módszertani feladatokat lát el, szakmai támogatást és képzéseket biztosít, miközben hatósági ellenőrzésekben szakértőként is közreműködhet? Érdekképviselet, módszertan, szupervízió, továbbképzés és hatósági közreműködés: öt egymást érintő szerep találkozik a Magyar Bölcsődék Egyesületénél.
A Magyar Bölcsődék Egyesülete saját alapszabálya szerint a bölcsődék és a bölcsődei dolgozók szakmai érdekképviseletét látja el. Ugyanez a civil szervezet 2023. április 1-jétől határozatlan időre országos módszertani kijelölést kapott valamennyi bölcsődei és több más napközbeni gyermekellátási formára. Kormányhivatali eljárásokban módszertani szakértőként is közreműködhet. Az egyesület szakmai továbbképzéseket szervez, és a honlapja szerint szupervíziót is biztosít a tagintézményeinek. A jogszabályi keretek azonosíthatók, a kijelölés formálisan megfelel a törvénynek. A kérdés azonban nem az, hogy ez jogszerű-e, hanem hogy átlátható-e és ellenőrizhető-e: milyen szervezeti és személyi garanciák választják el egymástól az érdekképviseletet, a továbbképzést, a szupervíziót, a módszertani mércék megalkotását és a hatósági eljárások szakértői támogatását, amikor mind egy kézben van.
Oknyomozó sorozatunk első részében egy, a bölcsődei ellátásban dolgozó szakember név nélkül írt arról, milyen ellentmondásokat lát a családközpontúság, a szakmai irányítás és a módszertani rendszer működése között. A szerző kérésére nevét szakmai helyzetének védelmében nem közöltük. A cikk már akkor felvetette a központi problémát, miszerint hol végződik az ajánlás, és hol kezdődik a gyakorlatban kötelezőként megélt norma; ki ellenőrzi a módszertani szervezet szakmai munkáját; és hová fordulhat az, aki független második véleményt szeretne. (Az első rész a VanKözöd oldalán: https://www.vankozod.hu/news/a-bolcsode-van-a-csaladokert---de-vajon-a-rendszer-is-ezt-szolgalja)
Most a nyilvánosan hozzáférhető dokumentumok alapján azt vizsgáljuk meg, hogyan épül fel ez a rendszer, és milyen kérdésekre nem adnak választ a közzétett iratok.
Ki ellenőrzi azt, aki szakértőként részt vesz az ellenőrzésben – miközben ugyanő képviseli az ellenőrzött érdekét, írja a mércét, tartja a továbbképzést és nyújtja a szakmai támogatást? Ez nem elméleti kérdés. Egy bölcsődei vagy más napközbeni gyermekellátást nyújtó szolgáltató hatósági eljárásában a kormányhivatal módszertani szakértőt rendelhet ki, ha a szakmai program megfelelőségének, megvalósulásának vagy a szolgáltatás szakmai megfelelőségének megítéléséhez különleges szakértelem szükséges. A Kulturális és Innovációs Minisztérium kijelölése szerint ebben a szerepben a Magyar Bölcsődék Egyesülete, az MBE működhet közre. (Az MBE oldalán közzétett, V/1126-3/2023/GYEIF iktatószámú kijelölés: https://magyarbolcsodek.hu/hu/egyesuletunk/modszertani-feladatok/)
Az MBE nem kormányhivatal és nem semleges állami háttérintézmény. Saját alapszabálya közhasznú jogállású jogi személyként, illetve „a bölcsődei dolgozók szakmai érdekvédelmének önkormányzattal rendelkező demokratikus szervezeteként" határozza meg. Fő célja a bölcsődék szakmai érdekvédelmének és érdekképviseletének ellátása. Feladatai között szerepel a bölcsődékben dolgozók szakmai, etikai, gazdasági, szociális és jogi érdekeinek képviselete, részvétel az érdekegyeztető fórumokon, valamint a bölcsődéket érintő koncepciók, tervek, normatívák és jogszabályok véleményezése. (Az MBE alapszabálya: https://magyarbolcsodek.hu/hu/egyesuletunk/alapszabalyzat/)
Az egyesület azonban nemcsak érdeket képvisel. Honlapja szerint rendszeresen szakmai napokat, konferenciákat és továbbképzéseket szervez bölcsődei dolgozók számára. A tagintézmények számára szupervíziót is nyújt – vagyis szakmai támogatást ad az adott intézmény munkájához, segíti a belső működés javítását, a nehéz helyzetek feldolgozását. (Az MBE tevékenységei: https://magyarbolcsodek.hu/)
És ugyanez a szervezet minisztériumi kijelölés alapján országos szakmai és módszertani feladatokat lát el, ellenőrzési mintákat, szakmai program-véleményezési szempontokat közöl, és szakértő kirendelése esetén kormányhivatali hatósági eljárásokban, illetve ellenőrzésekben is közreműködik.
Egy szervezetnél találkozik tehát az érdekképviselet, a szakmai továbbképzés, a szupervízió, az országos módszertani feladatellátás és a hatósági eljárások szakmai támogatása. Amikor egy bölcsőde kormányhivatali ellenőrzésre kerül, nem kizárt, hogy ugyanazon szervezet képviselőjével találja szemben magát szakértőként, akivel korábban továbbképzésen vagy szupervízióban volt közös munka – vagy akivel éppen érdekegyeztető fórumon ült egy asztal mellett.
Ez a szerkezeti helyzet önmagában nem bizonyít jogsértést, elfogultságot vagy konkrét összeférhetetlenséget. A kijelölésnek törvényi alapja van: a gyermekvédelmi törvény 96. § (7) bekezdés a) pontja szerint a gyermekek napközbeni ellátása területén a jogszabályban meghatározott szakmai, módszertani feladatokat a gyermek- és ifjúságpolitikáért felelős miniszter által kijelölt szervezet látja el. (1997. évi XXXI. törvény, Gyvt.: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=99700031.tv)
A közérdekű kérdés ezért nem az, hogy létezik-e jogalap. Az létezik. A kérdés az, hogy ilyen szerepkoncentráció mellett milyen konkrét, nyilvános és ellenőrizhető garanciák biztosítják a szakértői pártatlanságot, amikor ugyanaz a szervezet egyszerre ad szakmai támogatást, képviseli az érdeket, írja a mércét és értékeli annak betartását.
A fordulópont dátuma 2023. április 1. A Kulturális és Innovációs Minisztérium V/1126-3/2023/GYEIF iktatószámú dokumentuma alapján ettől a naptól határozatlan időre az MBE-t jelölték ki a jogszabályban meghatározott szakmai és módszertani feladatok ellátására. A kijelölés a bölcsődére, mini bölcsődére, családi bölcsődére, munkahelyi bölcsődére, napközbeni gyermekfelügyeletre és alternatív napközbeni ellátásra egyaránt kiterjed. Ettől kezdve a napközbeni gyermekellátás valamennyi fő formájának módszertani feladata és a kapcsolódó hatósági szakértői közreműködés egyetlen civil szervezethez került, miközben ugyanez a szervezet saját alapszabálya szerint érdekképviseleti feladatot is ellát, és honlapja szerint továbbképzéseket, illetve szakmai támogatási formákat is biztosít.
A kijelölés előtt azokat az ellátási formákat, amelyek később az MBE hatáskörébe kerültek, részben más szervezet látta el módszertani feladatban. A változás lényege tehát nem szervezeti összeolvadás, hanem a módszertani feladatok egy kézbe kerülése volt. A korábbi kijelölések eredeti iratait ugyanakkor a cikk készítésekor nem találtuk meg egységesen közzétett archívumban. Ezért a korábbi feladatmegosztás pontos dokumentumait és a változás döntés-előkészítő anyagait az illetékes minisztériumtól kérjük ki.
A nyilvánosan hozzáférhető kijelölésből megállapítható a döntés jogalapja, hatálybalépésének időpontja, időtartama, tárgyi hatálya és az MBE szakértői közreműködésének általános kerete. A dokumentum azonban nem ismerteti a kiválasztás folyamatát és részletes szakmai indokait. Nem derül ki belőle, hogy volt-e nyilvános pályázat vagy több lehetséges szervezetet összehasonlító eljárás. Nem közöl kiválasztási szempontrendszert, előzetes értékelést vagy hatásvizsgálatot. Nem nevezi meg a döntés előkészítésében részt vevő szakmai szereplőket, és nem magyarázza meg részletesen, mi indokolta a korábbi módszertani feladatmegosztás átrendezését – és azt, hogy miért volt indokolt egyetlen szervezethez telepíteni a továbbképzést, a szupervíziót, az érdekképviseletet, a módszertani szabályozást és a szakértői közreműködést egyszerre.
A dokumentum hallgatásából nem következik, hogy ilyen előkészítés nem történt. Csak az állapítható meg, hogy a nyilvánosan közzétett kijelölésből nem ismerhető meg. Ezért indokolt megkérdezni: milyen szakmai és szervezeti követelmények alapján választotta ki a minisztérium az MBE-t? Vizsgált-e más lehetséges szervezeteket? Készült-e értékelés a korábbi rendszerről? Kik véleményezték az átrendezést? Miért határozatlan időre szól a kijelölés, és milyen időközönként vizsgálják felül? És hogyan értékelte az állam azt a felvetést, hogy egy nyíltan érdekképviseleti szervezet egyszerre lásson el szupervíziót, továbbképzést, módszertani feladatot és szakértői közreműködést?
A minisztériumi kijelölés két helyzetet nevesít. Az MBE módszertani szakértőként működhet közre, ha egy engedélyes bejegyzésére irányuló eljárásban szakértő szükséges a szakmai program megfelelőségének megítéléséhez. Ugyanez történhet hatósági ellenőrzés során, ha a szakmai program megvalósulását vagy a szolgáltatás szakmai megfelelőségét kell különleges szakértelemmel vizsgálni. A kijelölés ehhez a 369/2013. (X. 24.) Korm. rendelet 20. § b) pontját és 37. § (1) bekezdését jelöli meg. (369/2013. (X. 24.) Korm. rendelet: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a1300369.kor)
Az MBE honlapján ellenőrzési mintadokumentumokat, a családi bölcsődékre vonatkozó ellenőrzési szempontsort és a szakmai programok véleményezésének szempontjait is közzéteszi.
Fontos pontosan fogalmazni, hiszen a hatósági döntést nem az MBE hozza meg. A kijelölés szövege szerint az MBE a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok eljárásaiban, szakértő kirendelése esetén működik közre. A döntéshozó hatóság a kormányhivatal. A szakvélemény ettől még lényeges bizonyíték lehet. Az általános közigazgatási rendtartás szerint szakértőt akkor kell igénybe venni, ha jelentős tény vagy körülmény megállapításához olyan különleges szakértelem szükséges, amellyel az eljáró hatóság nem rendelkezik. (2016. évi CL. törvény, Általános Közigazgatási Rendtartásról szóló törvény: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a1600150.tv)
Éppen ezért nem mellékes, ki jár el szakértőként, milyen kapcsolatban áll az érintett szolgáltatóval és más ágazati szereplőkkel, valamint milyen módon ellenőrzik a pártatlanságát. Amikor ugyanaz a szervezet szupervíziót nyújt, továbbképzést tart, érdeket képvisel és szakértői véleményt ad, a lehetséges érdekkonfliktus kockázata szerkezetileg benne van a rendszerben.
Az MBE nyilvánosan hozzáférhető alapszabályának V. fejezete az „Összeférhetetlenségi szabályok" címet viseli. A fejezet rendelkezései a vezető tisztségviselőkre és a Felügyelő Bizottság tagjaira vonatkozó kizáró okokat, valamint az egyesületi működés belső érdekkonfliktusait szabályozzák. Az alapszabály más része a Küldöttgyűlés és az Elnökség döntéshozatalából is kizárja azt, aki vagy akinek közeli hozzátartozója a döntés révén kötelezettség vagy felelősség alól mentesülne, előnyben részesülne, illetve az ügyletben másként érdekelt lenne. (Az MBE alapszabálya, különösen a IV–V. fejezet: https://magyarbolcsodek.hu/hu/egyesuletunk/alapszabalyzat/)
Ezek valós és fontos belső összeférhetetlenségi előírások. A nyilvánosan közzétett alapszabály azonban nem ismertet külön, részletes eljárásrendet a kormányhivatali ügyekben közreműködő módszertani szakértők kiválasztására és esetleges kizárására – sem arra az esetre, ha a szakértő korábban szupervíziót nyújtott az ellenőrzött intézménynek, sem arra, ha továbbképzésen vett részt vele, sem arra, ha érdekegyeztetésben ült vele egy asztal mellett.
A dokumentumból nem derül ki, hogy kell-e minden konkrét ügy előtt összeférhetetlenségi nyilatkozatot tenni; milyen korábbi szakmai, személyes, gazdasági vagy szupervíziós kapcsolat zárja ki a szakértőt; ki vizsgálja meg a lehetséges érdekkonfliktust; milyen szempontok alapján választják ki az adott ügyben közreműködő személyt; hogyan választják külön a továbbképzési, szupervíziós, érdekképviseleti és szakértői szerepeket személyileg és szervezetileg; és milyen belső eljárás következik, ha az ellenőrzött szolgáltató elfogultságot jelez.
Mindez nem bizonyítja, hogy nincs ilyen külön szabályzat vagy gyakorlat. Azt mutatja, hogy az MBE közzétett alapszabálya önmagában nem válaszolja meg ezeket a kérdéseket.
A szakértő pártatlansága nem kizárólag az MBE belső szabályain múlik. Az Ákr. 22. §-a szerint az ügy elintézésében nem vehet részt olyan személy, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése. A kizárás szabályait a szakértőre is megfelelően alkalmazni kell, a szakértői kizárás részletes kereteit pedig az igazságügyi szakértőkről szóló törvény is rendezi. (Ákr., különösen 22–24. §: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a1600150.tv) (2016. évi XXIX. törvény az igazságügyi szakértőkről: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a1600029.tv)
Az Ákr. azt is rögzíti, hogy az ügyfél az eljárás során bármikor nyilatkozatot és észrevételt tehet, az eljárás irataiba pedig a törvényi korlátok között betekinthet.
A jogszabályi követelmény tehát létezik. A gyakorlati kérdés az, hogyan érvényesítik a konkrét MBE-s szakértői közreműködések során, amikor a szakértő szervezete egyidejűleg látja el az ellenőrzött érdekképviseletét, szupervízióját és továbbképzését is. Ki ellenőrzi az érintettséget? Kap-e az ügyfél előzetes tájékoztatást a szakértő személyéről és korábbi szerepeiről? Megismerheti-e a szakértő megbízásának és kiválasztásának körülményeit? Hogyan bírálják el a pártatlansággal kapcsolatos kifogását? Hány esetben jelöltek ki más szakértőt összeférhetetlenség, korábbi szupervíziós vagy képzési kapcsolat miatt?
Az MBE alapszabálya elsődlegesen a bölcsődék és a bölcsődei dolgozók szakmai érdekvédelmét, illetve érdekképviseletét nevezi meg célként. A 2023-as kijelölés ugyanakkor a családi és munkahelyi bölcsődékre, a napközbeni gyermekfelügyeletre és az alternatív napközbeni ellátásra is kiterjeszti az MBE módszertani, továbbképzési és szakértői feladatát.
Ebből önmagában nem következik szakmai alkalmatlanság vagy elfogultság. Annak vizsgálata azonban közérdek, hogy a kibővített feladatkörhöz milyen speciális szakértelmi, képviseleti és pártatlansági garanciákat rendeltek. Különösen akkor, amikor az MBE szakértője olyan szolgáltató hatósági ellenőrzésében vesz részt, amely más szervezeti és fenntartói környezetben működik, mint az egyesület érdekképviseleti tevékenységének hagyományos közege – és akit korábban esetleg továbbképzésen, szupervízióban vagy érdekegyeztetésben már érintett.
Az MBE szerepe nem merül ki a hatósági szakértői közreműködésben. Alapszabálya szerint részt kíván venni a bölcsődei szakemberképzés és továbbképzés rendszerének kidolgozásában, szakvéleményt adhat, kiadványokat jelentethet meg, állást foglalhat, és részt vehet vezetői pályázatok véleményezésében. Az MBE honlapja szerint rendszeresen szervez szakmai napokat, konferenciákat és továbbképzéseket, valamint szupervíziót nyújt a tagintézményeknek. Módszertani oldalán ellenőrzési mintákat és szakmai programok véleményezéséhez készült szempontokat tesz közzé. (Az MBE alapszabályának II. fejezete: https://magyarbolcsodek.hu/hu/egyesuletunk/alapszabalyzat/)
Ugyanaz a szervezet tehát több ponton is jelen van abban a szakmai rendszerben, amely közvetíti, mi számít megfelelő bölcsődei működésnek, szakmai támogatást nyújt a működéshez, továbbképzést tart, érdekeket képvisel – és szakértő kirendelése esetén annak megítélésében is részt vehet, hogy egy konkrét szolgáltató megfelel-e a szakmai követelményeknek. Minél több, egymásra ható szerep összpontosul egy szervezetnél, annál fontosabb, hogy a döntések, a személyi kijelölések, a szakmai kontroll és az összeférhetetlenségi garanciák átláthatók legyenek.
A nyilvánosan hozzáférhető dokumentumok alapján nem állítjuk, hogy a Magyar Bölcsődék Egyesületének kijelölése vagy szakértői közreműködése jogellenes lenne. A kijelölésnek kifejezett törvényi és rendeleti alapja van. (Gyvt.: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=99700031.tv) (369/2013. (X. 24.) Korm. rendelet: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a1300369.kor)
Azt sem állítjuk, hogy az MBE szakértői elfogultan járnak el, vagy hogy konkrét eljárásban összeférhetetlenség történt volna. Ilyen következtetéshez egyedi ügyek dokumentumainak és bizonyítékainak vizsgálata lenne szükséges.
A nyilvános iratok alapján azt állítjuk, hogy egy civil érdekképviseleti szervezet országos módszertani kijelölést kapott, továbbképzéseket és szupervíziót nyújt, és hatósági ügyekben módszertani szakértőként is közreműködhet. A közzétett alapszabályból és a kijelölésből ugyanakkor nem ismerhető meg teljes részletességgel, hogyan választják külön szervezetileg és személyileg ezt az öt szerepet, és milyen konkrét összeférhetetlenségi, kiválasztási és ellenőrzési rend védi a szakértői ügyek pártatlanságát, amikor korábban ugyanaz a szervezet továbbképzésen, szupervízióban vagy érdekképviseletben érintett volt.
A VanKözöd az illetékes minisztériumhoz és a Magyar Bölcsődék Egyesületéhez fordul.
A minisztériumtól azt kérdezzük: milyen kiválasztási folyamat és szakmai szempontrendszer előzte meg az MBE 2023-as kijelölését; volt-e pályázat vagy más szervezetek alkalmasságát is vizsgáló eljárás; készült-e értékelés vagy hatásvizsgálat a korábbi módszertani feladatmegosztásról; mi indokolta a feladatkörök egyetlen kijelölt szervezetnél történő összpontosítását, beleértve a továbbképzést, a szupervíziót, az érdekképviseletet, a módszertani feladatot és a szakértői szerepet; és milyen időközönként, milyen mutatók alapján vizsgálják felül a határozatlan idejű kijelölést.
Az MBE-től azt kérdezzük: létezik-e külön etikai vagy összeférhetetlenségi szabályzat a hatósági ügyekben közreműködő módszertani szakértőkre; kell-e minden egyes ügy előtt összeférhetetlenségi nyilatkozatot tenniük; ki és milyen szempontok alapján választja ki az adott ügyben közreműködő szakértőt; hogyan különítik el szervezetileg és személyileg az érdekképviseleti, továbbképzési, szupervíziós és szakértői feladatokat; kizárja-e a szakértői közreműködést, ha korábban ugyanaz a szervezet szupervíziót vagy továbbképzést nyújtott az ellenőrzött szolgáltatónak; milyen eljárásban jelezheti egy ellenőrzött szolgáltató az elfogultsággal vagy érdekkonfliktussal kapcsolatos kifogását; és 2023. április 1. óta hány hatósági eljárásban működtek közre, milyen fenntartói megoszlásban, illetve hány alkalommal kellett másik szakértőt kijelölni kizárási ok miatt.
Nem önmagában az a probléma, hogy az állam egy civil szakmai szervezet tudására támaszkodik. A kérdés akkor válik megkerülhetetlenné, amikor ugyanaz a szervezet érdeket képvisel, szupervíziót nyújt, továbbképzést tart, módszertani mércét közvetít, és annak megítélésében is közreműködhet, hogy más szereplők megfelelnek-e ennek a mércének.
Ilyenkor a függetlenségnek nemcsak léteznie kell. Láthatónak és ellenőrizhetőnek is kell lennie.
Szerzői megjegyzés: A cikk a megjelölt, nyilvánosan hozzáférhető jogszabályokra, minisztériumi kijelölésre, az MBE saját alapszabályára, módszertani tájékoztatójára és honlapjára épül. A kérdésként megfogalmazott pontoknál a nyilvánosan elérhető dokumentumok nem tartalmaztak elegendő adatot tényállítás megtételéhez.
From breaking news to thought-provoking opinion pieces, our newsletter keeps you informed.
